James M. Buchanan y la Escuela de la Elección Pública

Por Adrián Ravier.  Publicado el 26/7/18 en: https://www.juandemariana.org/comment/6729#comment-6729

 

Antes de las dos Guerras Mundiales, la participación del Estado sobre la economía era mínima. En la segunda mitad del siglo XX alcanzó niveles elevados. En este contexto, James Buchanan se preocupó esencialmente por entender «cómo funciona la política en la práctica»…

Nacido en EE. UU. el 3 de octubre de 1919, James McGill Buchanan estudió en la Universidad de Tennesse y se doctoró, en 1948, en la Universidad de Chicago. Luego, emprendió una carrera académica en la George Mason University y también fue una figura central de la Escuela de Economía Política de Virginia.

Si bien realizó numerosos aportes a la ciencia económica, sus contribuciones quedarán marcadas en la historia del pensamiento económico y político por sus estudios sobre el «funcionamiento real de los procesos políticos», caracterizado por la aplicación de las herramientas del análisis económico a la política.

Las inquietudes acerca de este campo de investigación surgieron en relación con el notable incremento de la intervención del Estado en la economía tras la Segunda Guerra Mundial y la incapacidad de los economistas para comprender este fenómeno.

Más allá de algunas excepciones como Arthur Bentley, según Buchanan, «los economistas no estaban dedicando mucha atención a cómo funcionaba el Gobierno porque estaban preocupados por cómo funcionan los mercados y cómo las personas se comportaban en relaciones de mercado».

En este marco, ejerció gran influencia sobre su pensamiento una obra de Knut Wicksell titulada A New Principle of Just Taxation (Un nuevo principio de imposición justa). En palabras del propio Buchanan:

«Wicksell decía a los economistas: dejen de actuar como si estuviesen aconsejando a un déspota benévolo. No los van a escuchar de todos modos, así que deténganse, desperdician su tiempo y gastan sus fuerzas. Y dijo: si quieren mejorar los resultados políticos, entonces tienen que cambiar las reglas. Nunca van a lograr que los políticos hagan otra cosa que representar los intereses de los votantes a quienes representan. Así que si tienen una cámara legislativa, deberán esperar que el congreso genere resultados que gozarán del apoyo de la mayoría de los grupos representados por esta legislatura. Puede o no surgir un resultado eficiente de esto, pueden o no surgir buenos proyectos que valgan su costo. ¿Cómo cambiar esto? Cambiando las reglas, avanzando de la regla de la mayoría hacia la regla de unanimidad, hacia un consenso»

Buchanan definió a este programa de investigación, sobre el que trabajó durante más de medio siglo, como la «política sin romance». Quitándonos las «gafas rosadas» —según sus propias palabras— con las que percibimos a la política, podremos verla como lo que realmente es.

Así, ¿cuál es el terreno de juego de la política? ¿Cómo se comportan los políticos y los votantes? 

En un artículo titulado «La perspectiva de la elección pública», Buchanan definió a su teoría de la «elección pública» como aquella «perspectiva acerca de la política que surge de una extensión y aplicación de las herramientas y métodos de los economistas a la toma de decisiones públicas o colectivas».

Guiado por su individualismo metodológico, Buchanan entiende que, en última instancia, los que toman las decisiones de gobierno son los individuos. El «homo politicus» es «homo economicus» y, al igual que un empresario, el hacedor de políticas públicas actúa fundamentalmente guiado por su propio interés.

De esta forma, Buchanan pone en cuestión uno de los conceptos elementales de la democracia representativa: la delegación de los asuntos de los ciudadanos en manos de políticos profesionales.

Precisamente, esta delegación hace que las pensiones, la educación, la salud, las relaciones laborales y también el medio ambiente queden a merced de decisiones burocráticas en manos de políticos que no necesariamente se guían por el «bien común».

Pero, ¿cuál es la alternativa a este paradigma? 

Siguiendo a Wicksell, propone un cambio de reglas. Imaginemos que se presenta un proyecto público, ¿cómo estar seguros que amerita el gasto? Buchanan afirma que «el costo lo amerita si los que se benefician pagan lo suficiente para cubrir los costos del proyecto. Así que debe haber algún tipo de arreglo o esquema tributario por medio del cual uno puede lograr un acuerdo general unánime. Se puede utilizar la regla de la unanimidad como una medida contra la cual se calcula el nivel de eficiencia en el sector público».

De esta forma, la regla de la unanimidad se presenta como la contrapartida «política» del óptimo de Pareto. Alcanza el óptimo porque implica la adhesión voluntaria a un determinado orden social por parte de «todos» los participantes, o en términos económicos, elimina la posibilidad de externalidades negativas como resultado de decisiones colectivas.

Claro que, al mismo tiempo, la unanimidad en la toma de decisiones colectivas eleva considerablemente el costo del proceso decisorio. Teniendo en cuenta estos costos, que pueden llegar en muchos casos a impedir la toma de decisiones, Buchanan y Tullock sostienen que el individuo enfrentado a una elección constitucional podría decidir voluntariamente aceptar alguna regla menos rigurosa para la decisión de cuestiones de menor importancia.

Por esa razón, cuestiones tales como el respeto a la vida, la propiedad y otros derechos individuales requerían del consenso unánime, mientras que otro tipo de decisiones menores podrían ser tomadas con grados de consenso menores, y por ende, con costos decisorios también menores.

Este principio llevó a Buchanan a trabajar en lo que hoy se conoce como Economía Constitucional: «Mientras se tenga una constitución con la cual las personas están en consenso básico, se puede procurar ciertos resultados en términos de las reglas operativas que la constitución permite desarrollar. Desplazamos la norma wickseliana [de la unanimidad] hacia el nivel constitucional y argumentamos que, de hecho, es más probable alcanzar un acuerdo a ese nivel por la sencilla razón de que las personas no conocen el impacto que una regla particular tendrá sobre su interés personal identificable. Es más probable alcanzar un consenso entre más elevada sea la regla».

La pregunta que surge entonces es: ¿a qué nivel corresponde una decisión acerca del grado de la gobernabilidad de la organización social? 

Para algunos, sobre todo economistas utilitaristas, se requiere una aproximación caso a caso y un cuidadoso análisis empírico para medir los pros y contras de la centralización y la descentralización, pese a que admiten que la heterogeneidad de las preferencias e intereses individuales lleva a que las distintas alternativas favorezcan o dañen determinados intereses con lo cual resulta difícil alcanzar conclusiones sin el apoyo de juicios de valor.

Esto es así porque sus modelos llevan implícito un modelo político basado en un déspota benevolente y eficaz que persigue (y alcanza) el bien común. Esto se articula principalmente en la denominada «función de bienestar social», el «bien común» que el déspota ilustrado habrá de perseguir.

Otras escuelas económicas, particularmente la Escuela Austriaca o lal Public Choice, abandonan —como se ha dicho— esa presunción de benevolencia reemplazándola con la indiferencia o incluso con la malevolencia.

Siguiendo con la aplicación de las herramientas del análisis económico a la política, Buchanan, tal como lo hiciera Tiebout originalmente, también asimiló el consumidor al votante quien, de la misma forma en que elige en el mercado el que considera mejor bien o servicio según sus necesidades, elige la comunidad «que mejor satisface sus preferencias por bienes públicos».

En este sentido, el federalismo y la descentralización servirían para limitar las posibilidades de abuso tanto del Gobierno federal como de los Gobiernos locales, del primero porque los recursos se encuentran repartidos entre distintos niveles de gobierno, de los segundos porque existe la posibilidad de movilizarse.

Galardonado con el Nobel de Economía de 1986 por sus trabajos en el área de Public Choice (elección pública), Buchanan publicó unos 300 artículos y 23 libros donde trató asuntos de finanzas públicas, tópicos monetarios y de política económica. Entre éstos, el más influyente ha sido The Calculus of Consent (1962), que escribió junto a Gordon Tullock, donde presenta un análisis económico de las estructuras constitucionales, la mirada de un economista sobre los fenómenos políticos.

 

Adrián Ravier es Doctor en Economía Aplicada por la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, Master en Economía y Administración de Empresas por ESEADE. Es profesor de Economía en la Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas de la Universidad Nacional de La Pampa y profesor de Macroeconomía en la Universidad Francisco Marroquín.

Mitos en torno a Suecia y el Estado de Bienestar

Por Adrián Ravier. Publicado el 11/11/13 en: http://opinion.infobae.com/adrian-ravier/2013/11/11/mitos-en-torno-a-suecia-y-el-estado-de-bienestar/

En la literatura se considera a los países nórdicos como aquellos que han logrado disfrutar de los beneficios del “socialismo de mercado” y el “Estado de Bienestar”, caracterizado como un sistema intermedio entre la economía de mercado y la economía socialista, que toma lo mejor de cada uno y deja de lado sus fallas. Entre estos países nórdicos, se dice, Suecia ha encontrado el modo de alcanzar los más elevados niveles mundiales de igualdad social, sin coartar el espíritu empresarial. Suecia se presentaría como el modelo a seguir, por países avanzados y en desarrollo, por haber alcanzado un equilibrio entre la equidad y la eficiencia. El objetivo de este artículo es analizar el debate entre economía de mercado y Estado de Bienestar, sobre la base del caso sueco. En la literatura, y también en la opinión pública, predomina un mito sobre la economía sueca y su Estado de Bienestar que es necesario reconsiderar.

El modelo capitalista sueco

Hacia finales del siglo XIX, Suecia inició un período exitoso de desarrollo económico construido sobre la base de la economía de mercado. Johan Norberg, en un artículo acerca de los “modelos suecos” (2006), explica que “los comerciantes suecos podían exportar hierro, acero y madera, y los empresarios crearon innovadoras empresas industriales que se volvieron líderes mundiales. Entre 1860 y 1910 los salarios reales de los trabajadores industriales crecieron en un 25% por década, y el gasto público en Suecia no rebasó el 10% del PIB”. En 1932, el Partido Socialdemócrata llega al poder. Y no fue algo coyuntural. Entre 1930 y 1988 este partido contó con un apoyo electoral del 40%, según documenta Mauricio Rojas en el libro Suecia después del modelo sueco, publicado por la Fundación CADAL (2005). Se trataba de un partido de clase media, el cual se esforzó por crear sistemas de seguridad social que permitieran extender beneficios en jubilaciones, desempleo, maternidad y salud a toda la población. La política aplicada fue de socialización gradual por el lado del consumo, esto es, el cobro de impuestos a los trabajadores para ofrecer estos servicios a toda la población, pero sin controlar ni intervenir en los medios de producción. Norberg explica, sin embargo, que hasta 1950 “el peso total de los impuestos no era mayor al 21 % del PIB, más bajo que en los Estados Unidos yEuropea Occidental”. Hay que destacar que Suecia se mantuvo al margen de las dos guerras mundiales, lo que permitió a la economía alcanzar resultados asombrosos. Suecia era un país rico. En 1970 tenía el cuarto ingreso per cápita más alto del mundo, de acuerdo con estadísticas de la OCDE.

El modelo sueco del Estado de Bienestar

Pero entonces comenzó un cambio de paradigma y Suecia terminó por abandonar los principios que le habían permitido hasta entonces alcanzar niveles elevados de bienestar. Los socialdemócratas expandieron la asistencia social y el mercado laboral se volvió enormemente regulado. El gasto público entre 1960 y 1980 se elevó del 31 al 60 % del PIB, lo que requirió que entre 1960 y 1989 se duplicara la carga tributaria, del 28 al 56 % del PIB. Fue entonces que el modelo mostró dificultades. La economía de mercado fue transformada en una economía planificada, algo que se observó en el abandono de una economía industrial para ofrecer fundamentalmente servicios. A medida que más trabajadores abandonaban sus empleos y se sumaban a la asistencia social, los impuestos recaudados se reducían, y el gasto aumentaba, lo que llevó al país a evidenciar problemas fiscales serios. Lo dicho llevó a la economía a moderar su magnífico desarrollo previo. Norberg nos ilustra señalando que entre 1975 y 2000, mientras el ingreso per cápita creció un 72% en Estados Unidos y un 64% en Europa Occidental, el de Suecia sólo creció en un 43%. Para el año 2000, Suecia cayó al lugar 14 en el ranking de la OCDE sobre ingreso per cápita. En 1990, la grave crisis económica mostró una pérdida de 500.000 puestos de trabajo, superando la tasa de desempleo el 12%. El exitoso modelo sueco se convirtió en un fracaso. Y esto ocurrió porque el “modelo sueco de mercado” practicado hasta 1950, fue abandonado por el hoy conocido “modelo sueco” del Estado de Bienestar. El enorme costo de la burocracia se hizo presente.

Radiografía del problema sueco

Norberg explica que el problema central del nuevo modelo sueco es que “erosionó los principios básicos que volvieron viable el modelo en primer lugar.” “El servicio civil es un ejemplo portentoso de este fenómeno. La eficiencia del servicio civil significaba que el gobierno podría expandirse, pero esta expansión empezó a dañar su eficiencia. De acuerdo a un estudio de 23 países desarrollados del Banco Central Europeo, Suecia ahora obtiene el menor servicio por dólar gastado del gobierno”. En el campo de la salud por ejemplo, Norberg cita un estudio de la Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones, quienes informan “que los doctores suecos atienden a cuatro pacientes al día en promedio, una reducción del promedio de nueve que tenían en 1975. Es menor que en cualquier otro país de la OCDE, y menos que la mitad del promedio. Una razón es que un doctor sueco consume entre el 50% y 80% de su tiempo en trámite administrativos”. Mauricio Rojas, por su parte, explica que la mayor asistencia social indujo a un aumento de la tasa de población pasiva sobre la tasa de población activa. Los incentivos al trabajo fueron modificados y con ello un país exitoso y rico, comenzó a mostrar resultados opuestos sobre el bienestar.

El retorno al capitalismo

La crisis económica de 1990 llevó al electorado a abandonar su apoyo por el partido socialdemócrata, y Carl Bildt inició un proceso de desmantelamiento del estado benefactor maximalista. Paliar el déficit fiscal implicó recortar gastos y beneficios provistos por el Estado. Poco a poco la población sueca perdió su confianza en el estado benefactor y se abrió paso a la privatización de los servicios públicos. Suecia es un ejemplo en la implementación del sistema de Vouchers para el sistema educativo, reforma desarrollada en 1992. La aparición de bolsones de exclusión llevó entonces al electorado a apoyar nuevamente al partido socialdemócrata, pero en lugar de revertir las medidas practicadas entre 1991-1994, las reformas fueron profundizadas. Esto permitió sanear las cuentas fiscales, bajar la deuda pública y reducir la carga tributaria. Siguiendo el modelo chileno, Suecia privatizó el sistema de pensiones, permitiendo que la población activa elija sus administradoras privadas. Las privatizaciones llegaron también a las telecomunicaciones, los transportes, la infraestructura, la energía y el correo. En el caso de la salud, si bien aparecieron proveedores privados, se mantuvo el servicio público dando lugar a vías paralelas de acceso. Esto originó cierta desigualdad entre quienes pueden pagar y quienes no pueden hacerlo, y más aún entre las diferentes regiones del país, pero el pueblo aceptó el costo de la pérdida de equidad, a cambio de un país en funcionamiento y desarrollo. El crecimiento económico desde entonces es aceptable, pero los desafíos para el futuro abren una incógnita sobre la economía sueca. ¿Podrá Suecia mantener el sistema capitalista que la llevó a ser el cuarto país con mayor PIB per cápita del mundo? ¿O retornará ese Estado de Bienestar que se transformó en parte de la cultura de quienes hoy componen la población activa? Lo cierto es que en estas últimas décadas, el proceso inmigratorio ha sido muy fuerte y la población activa ya no se presenta tan homogénea como lo era en los años 1950.

Reflexión final

A modo de cierre, basta decir que el modelo sueco del Estado de Bienestar no ha sido exitoso y no debiera ser simulado por los países latinoamericanos, ni por los europeos, ni tampoco por los Estados Unidos. Los costos de eficiencia y bienestar de practicar tal modelo están a la vista. Serán necesarios nuevos esfuerzos en los estudios históricos de tales experiencias para evitar que el mito de la economía sueca y el Estado de Bienestar hoy vigente, sea difundido entre los profesionales que hoy están formándose y que liderarán la política económica del mañana.

Adrián Ravier es Doctor en Economía Aplicada por la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, Master en Economía y Administración de Empresas por ESEADE y profesor de Macroeconomía en la Universidad Francisco Marroquín.