Un plan para el Desierto Argentino. Un intento de convencer al Presidente de la Nación.

Por Agustín Pedro Coto

Tengo que serle honesto.

Cuando leí sus declaraciones últimas, en las que afirmó que Ud. no cree en planes económicos me apuré un poco y pensé que por una vez coincidía con Ud. Me aventuré porque no soy amigo de la economía planificada y creo que el cálculo económico es imposible en ella.

Pero Ud. es el Presidente de la Nación, el Jefe de Estado y, un estado, es básicamente un organismo de planificación. Por lo tanto, no contar con un plan o programa económico es casi una contradicción en sus términos.

 Por plan económico, y a los efectos de este pequeño ensayo, voy a proponer una provisoria definición de un conjunto de medidas de política económica en materia fiscal (gasto público e impuestos), monetaria (emisión e inflación) y de comercio internacional. De la mano de esa definición simple de los puntos centrales de un plan económico y desde la historia del siglo pasado argentino en la materia (que tendemos a llamar, reiterada y pomposamente “planes de estabilización), voy a intentar explicarle, humildemente, por qué y para qué es bueno que Ud. revea su posición.

La tormenta autogenerada

Iniciemos este recorrido, si a Usted le parece bien, en el primer peronismo, salteándonos así un hito importante en la historia de la política económica argentina: el Plan Pinedo que, en 1940, propuso una serie de previsiones para la guerra y la postguerra que, además de fracasar bloqueado en el Congreso de la Nación, se basaba en algunos supuestos que el tiempo se encargó de demostrar erróneos.

El primer período del proceso peronista, entre 1946 y 1949, se caracterizó por un creciente gasto público de la mano de las múltiples nacionalizaciones, reformas en materia laboral, intervención del mercado de bienes raíces, incremento del empleo público y de una política de subsidios que casi triplicaron, para 1949, el gasto en términos reales, representando 29 puntos del Producto que, por su parte, aumentó en un 16%.  La oferta monetaria se expandió también, a razón de 250% para 1949. 

Los términos de intercambio, muy positivos contra la década anterior, permitieron que el programa económico de expansión del salario en términos reales y de gasto público del peronismo primigenio pudiese hacerse, por medio del IAPI de divisas, al mismo tiempo en que se mantenían precios artificialmente bajos en el mercado interno de productos agropecuarios.

El problema endémico del comercio internacional peronista fue la dificultad sostenida de conseguir importaciones durante el periodo. El superávit comercial, que podría permitir una aparente lectura positiva del periodo, fue fruto de las escazas importaciones que, poco a poco fueron descongelándose tendiendo así la balanza hacia cero para 1949[1].

A los tres años de iniciado, el plan económico peronista estaba acabado. El incremento sostenido del gasto público, la expansión monetaria y fiscal, y una ya agotada sustitución de importaciones en un mundo reordenado, disparó la inflación a los 60 puntos con su consecuente encarecimiento del costo de vida, desplomó las exportaciones e importaciones por debajo de los 30 puntos y secó al Banco Central de reservas que, para 1952, había mermado en un 1000% llegando a los 150 millones de dólares.

Los casi tres años críticos entre 1949 y 1952 llevaron al peronismo, su partido, a implementar un plan de estabilización de la mano de un hombre del riñón, el titular del Banco Central.

Campear la tormenta

Habíamos señalado como ejes centrales de un plan económico la política fiscal, la monetaria y el comercio internacional. Respecto el primer punto, el Segundo Plan Quinquenal disminuyó la inversión pública en torno al 35% abriendo, o intentando abrir paso a la inversión privada. Un férreo control de la emisión monetaria colaboró exitosamente con el objetivo de reducir la inflación hacia los límites de un dígito[2]. Respecto la balanza comercial y la política comercial internacional, muy tardíamente, el “peronismo estabilizador” en la búsqueda de una mayor productividad, entendiendo que la torta debe ser más grande y no solo discutiendo la cantidad de porciones a repartirse, logró algún éxito al respecto en el sector energético. Volveremos a la importancia de la moderación en el gasto público, el  control de la emisión y el valor de la inversión externa en estas líneas, Señor Presidente, pero creo que se entiende a donde apunto: un plan fue crucial para corregir excesos y su tardía implementación, la causa de su relativo, mas no total, éxito.

Frondizi-Frigerio, revolución en serio

             Algunas palabras sobre esos 18 años que Usted, Señor Presidente, seguramente recuerde amargos.

Dividiendo el periodo en dos, desde la Revolución Libertadora hasta la Argentina, y desde la Revolución Argentina hasta el triunfo del binomio Cámpora-Solano Lima, se ensayaron planes económicos si, como los que usted dice no tener. Y fueron variados.

El desarrollismo de Frigerio-Frondizi, una especie de cepalismo sui generis, llevó a la Argentina a un pico inflacionario que, para 1959, llevó a la variación de índice de precios al consumidor a perforar el piso del 120% interanual. Lo de siempre entonces,

Señor Presidente (¿nota un patrón en planes exitosos y fallidos?), cuestión fiscal, monetaria y externa. Agrego también, política. Álvaro Alsogaray, más amigo de los militares que del Presidente, tomó el control del Ministerio de Economía y aplicó un plan que, aprovechando consecuencias estabilizadoras del último tramo del programa frigerista, intentó domar una situación dramática:  

“Cuando Alsogaray asumió el cargo, la inflación semestral había alcanzado el 75%, y el tipo de cambio contra el dólar se había devaluado 70% hasta $98,8, al compás de la salida de capitales. Recordemos que la emisión monetaria se había descontrolado por encima de las metas comprometidas con el FMI, debido a la monetarización del servicio de los seguros de cambio y al propio déficit fiscal puro. Pero hacia agosto, el tipo de cambio había regresado a $83 por dólar, donde se estabilizó, y la inflación del segundo semestre se desaceleró al 15% (…)[3].  

 Nuevamente una fuerte reducción del gasto público, la apertura de importaciones y la reducción de barreras y tasas arancelarias y para arancelarias, la liberación productiva del sector agropecuario, la liberalización del acceso a las divisas y una firme contención monetaria, fueron la receta del Plan Alsogaray para domar la inflación, desacelerar contra deuda externa y frenar la llamada fuga de capitales.

 Nuevamente hay un patrón, Señor presidente, políticas públicas (planes) de emisión monetaria, restricción externa y aumento del gasto público y correcciones posteriores (planes) para recuperar números razonables. Siempre, sépalo señor presidente, con consecuencias negativas sobre el PBI, consecuentemente, el “bolsillo de los argentinos” que tanto le preocupa.

El liberal de las retenciones

 Unas palabras sobre un plan híbrido, al decir de Ocampo, el de Krieger Vasena que, anteriormente, había tenido un fugaz paso por el Palacio de Hacienda durante la presidencia de Aramburu y que, en la peculiar división entre nacionalistas y liberales de las carteras de gobierno, volvió a ocupar en 1967 con la presidencia de Onganía. Es un  buen ejemplo de un programa económico concreto, claro, con elementos ortodoxos (quizás usted pueda decir liberales porque todavía no le valdría el mote de neoliberal, que seguramente pensó inicialmente) y otros heterodoxos, que nos sirve de ejemplo histórico.

 Para 1966 la inflación interanual rozaba los treinta puntos y, para 1967, conjunto con un reordenamiento del sistema de precios, fue el punto central del programa de Krieger. En lo monetario, el llamado “Plan de Estabilización y Desarrollo”, fijó una paridad del peso con el dólar para, así, luego de esta devaluación, afirmar en palabras del ministro que “no habrá más devaluaciones”[4]. La base monetaria, lejos del conservadorismo, se mantuvo en un ritmo de incremento en torno al 30%. En lo fiscal se implementó un sistema de retenciones con el objetivo de absorber el impacto devaluatorio, se congelaron precios y salarios y, en lo que respecta al comercio internacional, se redujeron impuestos y aranceles.

El objetivo de desacelerar el incremento de precios se logró y la inflación cayó a menos de 7 puntos interanuales para 1968. Con la vuelta de capitales externos producto del clima favorable para la inversión, se amplió el crédito y la producción, llevando al  PBI a números positivos  que, para 1969, fueron de 9,6%. Préstele atención a este plan, señor presidente, puede serle de utilidad.

Pero la Argentina no era un país estable. La violencia política y las desavenencias  internas de un gobierno de facto que decía no tener plazos nos hicieron llegaron a los 70s, señor presidente y, con ellos, la vuelta, para 1973 del General Perón.

Pacto si, plan no

             Llegando a este periodo de nuestra historia, me di cuenta de que hay algo que pueda interesarle: un ministro de economía que no hace hincapié en la importancia de un plan económico, sino de un pacto social. No deja de ser una curiosidad pues, empresario como era (y con ello entendido en cálculo empresarial) y afiliado al Partido Comunista (y, por tanto, formado en la idea de la economía planificada), José Ber Gelbard, naturalmente debería haber siendo un férreo defensor de la planificación. Se lo comento nada más.

 El pacto social de Gelbard-Perón, se montó sobre un fuerte acuerdo político que en nuestro país solo el peronismo puede soñar y que tuvo como objetivo el aumento en términos reales de los salarios y, con ellos, el poder adquisitivo de los mismos. La receta, (el plan), y nuevamente hablando de los tres puntos (fiscal, monetario y externo), fue sencilla: congelamiento de precios de servicios públicos, atraso cambiario, emisión monetaria y aranceles a la importación.

El ilusorio éxito inicial podría tentarlo, Señor Presidente, de emular al último Perón: se desplomó la inflación luego de un primer trimestre anualizado en 1973 que alcanzó los 124%, bajando, también anualizando, a 21 puntos en el segundo y a solo 5,4% en el tercero. El efecto de corto plazo de las medidas fue, y como pasa en la Argentina, aún más corto de lo esperable. Para 1975 la inflación escaló a 183%, la expansión monetaria rozó los 200% y el déficit fiscal llegó a los 16 puntos del Producto. El negado Ministro de Economía del gobierno peronista de Isabel Perón, Celestino

Rodrigo, sinceró una realidad ya incontenible y la inflación perforó el piso del 1000%.

Hay que tenerles cuidado a los planes, Señor Presidente.

Si no les gusta mi plan, tengo otro

             Unas palabras del plan económico de José Martínez de Hoz que me parecen oportunas para el punto que intento demostrarle, el valor de un plan económico. 

             El gobierno militar no fue un gobierno monolítico, todo lo contrario. Plagado de intrigas y de diferencias políticas e ideológicas, se dividieron el país en tercios y, con el país, las carteras. Naturalmente el Palacio de Hacienda era un punto clave y la designación de Martínez de Hoz al frente del mismo no fue excepcional respecto esas tensiones. Durante todo el proceso, las políticas implementadas por el ministro tuvieron que pasar por el tamiz de los miembros de la Junta Militar que, en numerosas ocasiones, forzaron modificaciones. Se le puede discutir sin dudas a Martínez de Hoz la “flexibilidad”, por decirlo de una manera, que tuvo ante sus propias ideas.

              Volviendo a los tres ejes de este ensayo, el programa del ministro, y luego de la fortísima devaluación del Rodrigazo, se centró en el congelamiento de algunos precios, el ajuste del tipo de cambio y congelamiento de salarios en la búsqueda de controlar la inflación y revertir la tendencia negativa de la balanza comercial.

             Para 1977, y con una inflación sin domar, el programa viró hacia una política centrada en la liberación de tasas de interés, desregulación del mercado de dinero en la búsqueda de mayor crecimiento. El fracaso del programa llevó a la Argentina a no controlar su inflación y a la caída de la inversión. Un plan sin plan, un programa errático, que llevó a la creación de la célebre “Tablita” en 1978. Un cronograma diseñado para controlar el tipo de cambio con el objetivo de administrar los precios internos. No solo se reguló el precio de la divisa, que es lo que más recordamos (reducción gradual), sino que hubo múltiples tablitas, salariales, de tarifas de servicios públicos, pequeños créditos. ¿Le suena a algo, Señor Presidente?

             La inflación no se domó, el atraso cambiario con brechas cada vez más altas y encarecimiento en dólares en las exportaciones llevaron al fin del sistema, la salida de Martínez de Hoz de Hacienda en 1980 y una consecuente devaluación que no sorprendió a nadie en 1981.

El plan más Austral del mundo

 Con la vuelta democrática, y la presidencia de Alfonsín, se intentó un plan keynesiano de la mano del Ministro Bernardo Grinspun que no logró acordar con los organismos multilaterales de crédito y los tenedores privados una salida al problema argentino en su deuda externa que, para 1983, ascendía a 47.000 millones de dólares[5]

La inflación, por su parte, se mantenía sostenida en un crecimiento que llegó a ser del 1% diario promedio.

             Para febrero de 1985, con la asunción de Sourruille en la cartera de economía, se lanzó el Plan Austral que, a contramano de las políticas monetaristas que los organismos multilaterales proponían, congeló precios y salarios, reguló tasas de interés a la baja, y quitó tres ceros al peso argentino con el nuevo signo monetario Austral. La base monetaria se expandió (los tenedores de pesos corrieron a los plazos fijos  y al dólar), y en el aspecto fiscal, naturalmente, se produjo un aumento de la recaudación nominal y real que, en breve, dejaría de ser real.

Al año de implementado, la fuerte distorsión de precios relativos llevó al gobierno radical a ajustar el plan, sin tocar demasiado el gasto público. Para ello comenzó un proceso muy tenue de privatizaciones y descongelamiento de tarifas, generando una fuerte presión paritaria para el aumento de salarios. 

Con la inflación en alza, la recaudación real deprimida, el gasto público sostenido y un sector externo golpeado por las restricciones, conjunto con una crisis en el sistema energético, el plan alfonsinista zozobró, de la mano también, de una fortísima presión política y de sus propias inconsistencias. El intento de 1988 de un tímido plan ortodoxo, el Plan Primavera (devaluatorio y de sinceramiento cambiario) solo agravó la situación. Para julio de 1989, la inflación llegaba al 200%. Las elecciones adelantadas fueron la salida política a la crisis.

Tipo de cambio fijo, con política monetaria pasiva. Los noventas y después

La convertibilidad, Señor Presidente, fue el plan económico más duradero de la historia moderna argentina y, no solo eso, sino que, sin dudas, fue el reconocimiento de la adolescencia argentina en materia de política económica. Resignar la soberanía monetaria y tomar un sistema de cambio fijo con una política monetaria pasiva fue, si lo piensa, un giro copernicano para una Argentina acostumbrada a inventar la pólvora.

El plan económico de Cavallo, estableció por Ley (23.928), una paridad fija de 10.000 australes por dólar, creando el signo monetario Peso, transformando así al Banco Central en una virtual caja de conversión. Conjunto a ello, se aplicaron una serie de medidas de apertura económica en materia arancelaria, reorganización del sistema tributario y un programa de privatizaciones masivas de las numerosísimas empresas públicas. Asimismo, se desreguló relativamente la actividad privada.

La argentina del primer menemismo, previo al Plan de Convertibilidad, había sufrido una fuerte escalada hiperinflacionaria que, con el nuevo signo monetario, se desplomó, dándole a la Argentina casi una década de inflación en virtual cero, con años de deflación.

Un punto a mirar, Señor Presidente, es la variación del índice de precios al consumidor, íntimamente relacionado con la inflación. En la gestión Menem es notorio el desplome del mismo a partir de 1992, con el impacto que la Ley de Convertibilidad significó. Precios que, recién en 2002, verían un incremento (astronómico, tendré que decirle) del 40%[6].

No todo fue color de rosa, pues la primarización de la industria a raíz de la apertura indiscriminada de las importaciones, y la falta de competitividad del sector agropecuario que encareció sus precios en dólares, colaboraron con un déficit fiscal que, luego del ingreso de capitales y cierta eficientización de los recursos propios del estado asignados a las empresas estatales ahora privatizadas, retomó su constante presencia en la economía argentina.

De cualquier manera, durante el periodo el PIB creció sostenidamente (obviando 1995 y 1999 en los cuales el shock externo produjo recesión) y las exportaciones se duplicaron, mateniendose amesetadas a partir de 1997.

El ciclo del peso convertible terminaría en enero de 2002, luego de una década. Nos deja, como los planes que ya recorrimos, una enorme enseñanza, Señor Presidente. La austeridad monetaria, y la liberación de los factores económicos no es suficiente para una economía sana si no se ataca el déficit fiscal, fruto del gasto público que, durante el periodo, se financió con deuda que se incrementó en un 105%, alcanzando los 144.200 millones de dolares para 2001.

A partir de 1996, se vio una incrementada y sostenida transferencia de recursos del Estado Nacional a las provincias, que respondió más a las necesidades políticas del partido de gobierno que a cualquier otra cosa. La política financiada desde el Estado y éste con tributos y deuda pública. Esto, que no fue parte obviamente del Plan de Convertibilidad, colaboraría con su declive. Otro dato, señor Presidente acerca de la importancia de planes económicos y el impacto que las decisiones políticas montadas sobre necesidades electorales puede producir.

Los últimos meses del peso convertible, con reestructuraciones de deuda y subplanes de déficit cero, no alcanzaron para corregir el rumbo que, crisis política y renuncia del Presidente De la Rua mediante, llevaron a la pesificación asimétrica, la devaluación de 40% en un día, la apropiación de los depósitos en dolares y más de la mitad de los argentinos en la pobreza.

“Los días más felices…

Y llegó Usted, Señor Presidente. O, mejor dicho, ustedes. El periodo en el cual Ud. ejerció como Jefe de Gabinete de Ministros. Seguramente conoce al dedillo la política económica de su (primer) gobierno, pero, haciendo uso del trípode de política fiscal, monetaria y comercial, voy a puntear someramente algunas cuestiones para así identificar la política económica de esos años porque, quizás se olvida Ud. cuando decía tener ideas planificadoras de la economía hace algunos meses nada más, soñaba con replicar el modelo de Néstor Kirchner.

El default adolfista y la devaluación duhaldista ya en el pasado reciente le permitió, a Roberto Lavagna, fijar un objetivo que, como indica Ocampo, “ (…) at least initially, was not reducing inflation but bringing the economy out of a deep recession”[7] 

Paradójicamente el “modelo” (que es sinónimo de plan, Señor Presidente), el de los famosos superhabits gemelos, se montó sobre las circunstancias internas (indicadores macroeconómicos destruídos por la crisis del 2001-2002 que comenzaron a mejorar), una reestructuración de la deuda pública defaulteada, y por el sector externo. El crecimiento a tasas chinas no se explica sino por los impresionantes términos de intercambio que permitieron a la argentina crecer sostenidamente, llevando el PIB de poco más de 90.000 millones de dólares en 2002, a 130.000 para 2007[8].

Pero de nuevo el gasto público y la emisión monetaria fueron protagonistas del periodo, en crecimiento sostenido, ambos por arriba de los 30% promediando los cuatro años de Nestor Kirchner. El congelamiento de las tarifas y el gasto social llegaron a acumular juntos más de cinco puntos del PIB, quintuplicando los servicios de la deuda.

La reestatización de compañias de servicios públicos incrementaron el gasto corriente (y serían un dolor de cabeza a futuro en sede judicial) llevando, junto a lo antes dicho, a una crisis del modelo de que, exitoso electoralmente, se veía profundamente amenazado económicamente.

…siempre fueron peronistas”

Ya no había plan económico, sino políticas erráticas, montadas sobre el devenir de las tensiones políticas, alimentado por las divisas que las exportaciones aportaban a la economía argentina. El “modelo” dejó de ser sinónimo de plan y pasó a ser la forma de denominar un voluntarismo económico y una épica política. 

 La solución, ya en el primer gobierno de Cristina Fernández, fue la modificación del sistema de retenciones fijas a los productos agropecuarios instaurada por el gobierno de Duhalde, creando un sistema móvil que aumentaba alícuotas. Ud. lo recuerda bien, de hecho, fue la causa de su salida del gobierno, Señor Presidente.

El resultado fiscal neto de 2008 se elevó solo 4 décimas por sobre el cero y las alarmas sonaron. Había que tener un plan para sostener el “modelo”. Caída la Resolución 125 del Ministro Lousteau (y el propio ministro), la intervención de los índices del INDEC, el atraso cambiario, y la caída de reservas, conjunto con una sostenida merma de exportaciones e importaciones, conjunto con un déficit fiscal producto de un gasto público jamás visto (que no es poco decir) en la historia argentina llevaron a la zozobra electoral de un “modelo agotado” en octubre de 2015.

El embrujo amarillo

 Mauricio Macri llegó con un programa económico que hizo eje en la regularización del INDEC, la necesidad de la recuperación de la matriz energética, eliminar el cepo cambiario impuesto por la gestión anterior, reducir los 29% de pobreza heredados, solucionar la deuda y volver al mercado internacional de dinero y reducir el déficit fiscal que alcanzaba los 7 puntos del PIB.

 Las primeras medidas de la gestión de Cambiemos fueron la eliminación del cepo, la negociación con los tenedores de bonos, la desregulación de tarifas de servicios públicos y la emisión de bonos en el nuevamente abierto mercado internacional.

 Los objetivos iniciales de reducción de la inflación, durante la primera mitad del periodo macrista, no se cumplieron alcanzando, los 24,8 puntos en diciembre de 2017.

De nuevo el gasto público y el déficit fiscal, Señor Presidente, que no es exclusivo de algún gobierno, como habrá notado.

El triunfo de medio tiempo en 2017 aventuró al gobierno a intentar una serie de reformas (previsional, laboral e impositiva) que quedaron en tímidos intentos o cambios menores. Y llegaron los dos peores/mejores años de la gestión amarilla. El incumplimiento de las propias metas de inflación llevó, al gobierno, a proponer nuevas, y a transformar a la tasa de interés en la herramienta fundamental contra la devaluación. El carry trade (la bicicleta) y el descalabro de las Lebacs, conjunto con los problemas ya descriptos llevaron al Ministro Dujovne a tramitar un nuevo crédito en el FMI de mas de 50.000 millones de dólares y, con él, nuevamente en la Argentina, promesas de reducción del déficit fiscal.

 La gestión Macrista concluyó con una deuda bruta de casi 90 puntos del PIB, 58% de inflación, 15 puntos de pobreza, una nueva devaluación y, nuevamente, en los últimos meses, el control de cambios con un cepo instaurado en agosto de 2019 luego de su triunfo, Señor Presidente, en las elecciones primarias. 

Un gobierno con dos planes en cuatro años. Píenselo.

Colofón

No le robo más tiempo y le pido disculpas si considera impertinentes estas líneas. Me entenderá, soy un alumno haciendo un trabajo práctico de Seminario de Maestría, cumpliendo así sus obligaciones académicas en un intento de explicarle la conveniencia de contar con un plan económico, para que Ud. también cumpla con su obligación de hacer políticamente posible lo económicamente necesario. 


[1] Ver: GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas. El Ciclo de la Ilusión y el Desencanto. Crítica. Buenos Aires. 2018. Página 247.

[2] OCAMPO, Emilio. “Fighting Inflation in Argentina: A brief history of ten stabilization plans”. En:

Documentos de Trabajo. Número 613. Universidad del CEMA. Buenos Aires. 2017. Página 10.

[3] MORANDO, Mario. Frigerio, el ideólogo de Frondizi: Apogeo, ocaso y renacimiento del desarrollismo argentino. AZ Editora. Buenos Aires. 2015. Página 220 [según edición digital Amazon Services LLC]

[4] GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas. Op. Cit. Página 378.

[5] https://datos.bancomundial.org/indicator/DT.DOD.DECT.GN.ZS?locations=AR [Consultado el 7/8/2020]

[6] En: Historia de la inflación en Argentina. Cámara Argentina de Comercio y Servicios. En: https://www.cac.com.ar/data/documentos/10_Historia%20de%20la%20inflaci%C3%B3n%20en%20Arge ntina.pdf [Consultado el 7/8/2020]

[7] OCAMPO, Emilio. Op. Cit. Página 10.

[8] En: https://www.ivancarrino.com/wp-

content/uploads/2019/07/2019.07_Kirchnerismo.pdf

Agustín Pedro Coto, Licenciado en Historia (Universidad del Salvador), Maestrando en Economía y Ciencias Políticas (ESEADE).

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